Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción I y XXII del artículo 48 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN I Y XXII DEL ARTÍCULO 48 DE LA LEY PARA LA INTEGRACIÓN AL DESARROLLO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD DE LA CIUDAD DE MÉXICO 

DIP. MARGARITA SALDAÑA HERNÁNDEZ 

PRESIDENTA DE LA MESA DIRECTIVA DEL 

CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO, 

I LEGISLATURA 

P R E S E N T E 

El que suscribe, diputado José Luis Rodríguez Díaz de León, integrante del Grupo Parlamentario MORENA, en el Congreso de la Ciudad de México, primer periodo ordinario del tercer año de ejercicio de la I Legislatura, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 30, numeral 1, inciso b) de la Constitución Política; 12 fracción II de la Ley Orgánica del Congreso; y 5, fracción I, 95, fracción II y 96 del Reglamento del Congreso, todos ordenamientos de la Ciudad de México, someto a la consideración de este órgano legislativo la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN I Y XXII DEL ARTÍCULO 48 DE LA LEY PARA LA INTEGRACIÓN AL DESARROLLO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD DE LA CIUDAD DE MÉXICO, al tenor de los apartados siguientes

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA QUE LA INICIATIVA PRETENDE RESOLVER: 

Las dificultades que enfrenta una persona con discapacidad (PCD) desaparecen cuando se eliminan las barreras que ella encuentra en el entorno social donde desarrolla su vida cotidiana, de tal manera que el empleo, los lugares, los servicios, los utensilios y la información sean accesibles para ella, de la misma manera que para el resto de la población. Por ello, son necesarias políticas públicas que se propongan adaptar dicho entorno para asegurar su plena inclusión y participación en la sociedad.

Los conceptos básicos para la definición, medida y formulación de políticas en materia de salud y discapacidad por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), se encuentran en el documento The International Classification of Functioning, Disability and Health (OMS, 2002)¹. En esa publicación se reconoce que todos los seres humanos podríamos experimentar un deterioro en su salud y, por lo tanto, enfrentar alguna discapacidad. De tal manera, enfrentar una discapacidad no es una situación que sólo le sucede a una minoría de la población mundial, sino al contrario, la OMS reconoce que la discapacidad es una experiencia humana universal.

La identificación de una persona con discapacidad se centra en el reconocimiento de las limitaciones para llevar a cabo una o varias funciones corporales. Así, el enfoque para identificar las discapacidades se aleja de las causas de éstas y se centra en su impacto, de tal suerte que la definición de las discapacidades de una persona se basa en lo que ella o él pueden o no pueden hacer, cualquiera que sea la razón de ello.

De acuerdo con la versión más reciente del Informe Mundial sobre la Discapacidad, la OMS refiere que más de mil millones de personas viven con algún tipo de discapacidad en el mundo, es decir el 15% de la población total, de cuales el 80% se encuentra en situación de pobreza

En México, según los datos obtenidos de la Encuesta Nacional de Dinámica Demográfica (ENADID) de 2018, el 6.3% de la población vive con algún tipo de discapacidad, lo que equivale a 7.8 millones de niñas, niños, adolescentes y personas adultas que diariamente enfrentan retos adicionales para alcanzar una vida plena. De ellos, el 54.1% son mujeres y el 45.9% son hombres.

El tipo de discapacidad con mayor incidencia entre la población mexicana relaciona con la imposibilidad para caminar o moverse con autonomía (52.7%). Sin embargo, se tiene registro de discapacidad visual, para escuchar, mental, para hablar o comunicarse, para atender el cuidado personal y para poner atención o aprender, como se muestra en el siguiente gráfico:

La estructura de la edad de la población con discapacidad muestra la estrecha relación que ésta tiene con el envejecimiento demográfico, ya que casi la mitad de las personas (49.9%) son personas adultas mayores. Las entidades federativas que presentan mayor porcentaje de personas con discapacidad son Zacatecas (9.6%), Tabasco (9.4%), Guerrero (8.7 %), Michoacán de Ocampo (8.6%), Veracruz (8.2%) y Colima (8.1 %).

El estudio La inclusión y los derechos de las personas con discapacidad y su incidencia  en las políticas públicas publicado por el Instituto Nacional de Administración Pública  (INAP) en el año 2018, reporta que las principales causas de la discapacidad en México, son las enfermedades en un 41.3% y la edad avanzada con el 33.1%³.

Para atender este panorama, desde el Gobierno Federal se han desarrollado diversas acciones con el fin de impulsar una Política de Inclusión Social y de Derechos de las Personas con Discapacidad. La actual administración ha asumido el compromiso de garantizar el ejercicio de los derechos sociales y cerrar las brechas de la desigualdad, a través de acciones que fortalezcan y promuevan el desarrollo social de los grupos en situación de vulnerabilidad.

Así, con el propósito de salvaguardar el derecho al trabajo digno o decente y promover la generación de empleos de calidad, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social instrumenta diversos mecanismos para fortalecer la política de inclusión laboral, dirigida a mejorar las condiciones de las personas en situación de vulnerabilidad, mediante la coordinación de sinergias entre los sectores público, social y privado.

Es importante decir que, de acuerdo con las cifras de la ENADID 2018, la población de la Ciudad de México que presenta algún tipo de discapacidad representa el 5.3% de sus habitantes, es decir 465,504 personas. Mientras que el porcentaje promedio de personas con discapacidad en las entidades federativas es de 6.8%.

En consonancia con las acciones del Gobierno Federal, el Gobierno de la Ciudad de México ha presentado el programa #YoMeIncluyo que, a través de la Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo (STFE) y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), impulsa la inclusión laboral entre las personas con discapacidad.

En razón de lo anterior la presente iniciativa tiene como objetivo promover la inclusión laboral para el segmento de la población con una o más discapacidades.

1. PROBLEMÁTICA DESDE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO: 

De acuerdo con la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, específicamente los artículos 5, fracciones III y IV; 9, fracciones IV y V; 14 y 18, la perspectiva de género define metodologías y mecanismos que permiten identificar, cuestionar y valorar la discriminación, desigualdad y exclusión de las mujeres, así como las acciones que deben emprenderse para actuar sobre los factores de género y crear las condiciones de cambio que permitan avanzar en la construcción de la igualdad de género.

No obstante, la modificación que se propone en la presente iniciativa pretender generar efectos inclusivos para toda persona con una o más discapacidad, independientemene de su sexo.

III. ARGUMENTOS QUE LA SUSTENTAN: 

Exclusión social 

De acuerdo con un estudio publicado por la Comisión Europea “Eurostat” la exclusión social se define como el “Proceso mediante el cual los individuos o grupos son total o parcialmente excluidos de una participación plena en la sociedad en la que viven”⁴. Tal proceso, opuesto al de “integración social”, da lugar a una privación múltiple que se manifiesta en los planos económico, social y político.

El concepto de “exclusión social” surgió en los años setenta en Francia (donde desde hacía tiempo ya se venía utilizando el de “exclusión”), la cual se entendía como una ruptura de los lazos sociales, algo que afectaba la tradición francesa de integración nacional y solidaridad social. Su creación se atribuye a René Lenoir, entonces Secretario de Estado de Acción Social en el gobierno de Chirac, con su libro Les exclus: un Français sur Dix, publicado en 1974, en el que se refería al 10% de la población francesa que vivía al margen de la red de seguridad social pública basada en el empleo (discapacitados, ancianos, niños que sufren abusos, toxicómanos, etc.).

El concepto se popularizó en Francia durante los años ochenta, tanto en el plano académico como político y social, para referirse a los sectores desfavorecidos y afectados por nuevos problemas sociales (desempleo, guetos, cambios en la estructura familiar), a los cuales las viejas políticas del Estado del bienestar no daban respuesta adecuada. Así surgieron nuevas políticas y programas sociales orientados a la  “inserción” de individuos, familias y grupos, entre los que destacaron los de: el Ingreso Mínimo de Inserción, orientado a proporcionar formación y trabajo a parados de larga duración (con más de 700.000 beneficiarios a mediados de los noventa); educación en áreas marginales; prevención de la delincuencia mediante centros para jóvenes; y desarrollo social de los barrios (viviendas, trabajo comunitario, servicios) (De Haan, 1998:11).

El concepto se difundió luego con rapidez por otros países del Norte, en particular a través de diversos programas y organismos de la Unión Europea. Su creciente relevancia académica y política en Europa y en EE.UU. se ha debido sobre todo al incremento de la pobreza en aquella región desde los años ochenta, así como en los antiguos países socialistas durante los noventa.

Este concepto surgido en los países desarrollados ha acabado por extenderse también a los países en vías de desarrollo, sobre todo a partir de un amplio proyecto realizado por el International Institute for Labor Studies de la OIT como preparación para la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en 1995 en Copenhague, consistente en seis estudios empíricos de distintos países centrados en diferentes enfoques de la exclusión.⁵

En cualquier caso, lo común a todos los enfoques es que la exclusión social se entiende como un concepto multidimensional que afecta negativamente a los diferentes aspectos del desarrollo humano, no sólo a los materiales. Sus dimensiones se desglosan así:

1. a) La privación económica: ingresos insuficientes en relación con el contexto, empleo inseguro, falta de titularidades (Titularidades al alimento, Titularidades medioambientales) de acceso a los recursos.
2. b) La privación social: ruptura de los lazos sociales o familiares que son fuentes de capital social y de mecanismos de solidaridad comunitaria, marginación de la comunidad, alteración de los comportamientos sociales e incapacidad de participar en las actividades sociales (por ejemplo, las personas con escasos ingresos se ven obligadas a disminuir sus relaciones sociales), deterioro de la salud, etc.
3. c) La privación política: carencia de poder, incapacidad de participación en las decisiones que afectan a sus vidas o participación política (en EE.UU. se ha comprobado que disminuye conforme lo hace el estatus socioeconómico de las familias).

Estas tres formas de privación se refieren a tres áreas principales de incidencia, que son los recursos (materiales y no, ya que incluye el capital humano, como la formación, o el capital social), las relaciones sociales y los derechos legales.

De acuerdo con lo anterior, las personas excluidas sociales no son sólo quienes viven en la pobreza, sino también quienes viven sin techo, sin empleo, sin derechos civiles y políticos (inmigrantes sin papeles), personas de la tercera edad que viven solas, habitantes de zonas marginadas, personas culturalmente alienadas, las personas con discapacidad, etc.

La exclusión social, en efecto, está condicionada por las estructuras socioeconómicas y políticas de cada país que determinan las relaciones entre clases sociales y el control relativo de los recursos y del poder. La exclusión también está relacionada con factores como la localización geográfica, así como otras características personales como la discriminación por factores de género, casta o etnicidad⁶ y discapacidad.

Vulnerabilidad 

La vulnerabilidad puede definirse como la capacidad disminuida de una persona o un grupo de personas para anticiparse, hacer frente y resistir a los efectos de un peligro natural o causado por la actividad humana, y para recuperarse de los mismos. Es un concepto relativo y dinámico. La vulnerabilidad casi siempre se asocia con la pobreza, pero también son vulnerables las personas que viven en aislamiento, inseguridad e indefensión ante riesgos, traumas o presiones.

La exposición de las personas a riesgos varía en función de su grupo social, sexo, origen étnico u otra identidad, edad y otros factores. Por otra parte, la vulnerabilidad puede adoptar diferentes formas: la pobreza, por ejemplo, puede resultar en que las viviendas no puedan resistir a un terremoto o huracán, y la falta de preparación puede dar lugar a una respuesta más lenta al desastre, y con ello a más muertes o a un sufrimiento más prolongado.

Por otra parte se encuentra la capacidad que puede describirse como los recursos de que disponen las personas, familias y comunidades para hacer frente a una amenaza o resistir a los efectos de un peligro. Estos recursos pueden ser físicos o materiales, pero también pueden encontrarse en la forma en que está organizada una comunidad o en las aptitudes o atributos de las personas y/o las organizaciones de la misma.

El grado de vulnerabilidad de las personas y el alcance de su capacidad para resistir y hacer frente a los peligros y recuperarse de los desastres dependen de factores físicos, económicos, sociales y políticos. Desde luego, la pobreza contribuye de manera importante a la vulnerabilidad. Es más probable que las personas pobres vivan y trabajen en zonas expuestas a peligros potenciales y menos probable que dispongan de los recursos necesarios para hacer frente a un desastre.

Normalmente, en los países más ricos, las personas poseen una capacidad mayor para resistir a los efectos de un peligro. Suelen estar mejor protegidas frente a los peligros y disponer de sistemas de preparación. Además, la solidez de los medios de subsistencia y los ingresos mayores incrementan la resiliencia de las personas y les permiten recuperarse más rápidamente de un desastre⁷.

La definición de vulnerabilidad no tiene una referencia estándar, inversamente, este término ha sido empleado en distintas disciplinas y su definición tiene matices de cada una de ellas. Aun así, Ruiz (2011) con base en Alwang et al. (2001:3) y Watts y Bohle (1993), hace el recuento de las pautas comunes que se encuentran en las variadas definiciones de este concepto: a) hay una relación íntima con la consideración de una amenaza; b) ante esta amenaza, la unidad de análisis (individuo, familia, hogar, colonia etc.) se considera como vulnerable a una perdida y; c) el análisis de la vulnerabilidad varia en tanto las dos etapas del proceso al que se adscribe: aquella referente al “antes” o propensión de la unidad de análisis a una situación de amenaza (estrés) y la que refiere a las formas que esa unidad de análisis presenta cuando se enfrenta a la situación de amenaza -Para Fraser (2003) dichas formas han sido catalogadas como capacidades de ajuste ⁸.

Sobre los conceptos de inserción, inclusión e integración 

El concepto de inserción, desde sus perspectivas teóricas puede ser entendido desde dos dimensiones. Por un lado, la inserción social y el otro como inserción laboral. Algunos autores implícita o explícitamente han manejado el proceso de inserción social a la par del de inserción laboral, en tanto que el mercado laboral propicia en gran medida la vinculación con otras esferas sociales. Algunas perspectivas incluso han denominado homólogamente ambos procesos al catalogarlos como un proceso de inserción socio laboral. En ese sentido, la inserción laboral jugaría un rol de capital relevancia en la inserción social, pero sin ser exclusivo a ello.

Referente a la inserción laboral, Salvá (2008) menciona que inicialmente este concepto era utilizado para indicar un proceso de transición entre la juventud y la vida adulta, el cual, estaba determinado por la entrada del o la joven al mundo laboral. Posteriormente el concepto ha dejado de tener exclusividad para lo/as jóvenes y se ha empleado de manera más extensa.

Por lo tanto, con base en lo expuesto, se puede considerar que la inserción social, de manera general, y la inserción laboral, de manera particular, se pueden entender como un momento especifico en determinado proceso (Donoso, 2000), y está determinado por aspectos concernientes al individuo que cursa por dicho proceso (estrategias de empleo, habilidades y cualificación).

En ese sentido, la inserción socio-laboral aplica de manera cuasi exclusiva a las situaciones “regulares” de las personas en general, independiente a su situación de vulnerabilidad, discapacidad, exclusión etc. y en ese sentido, no se considera el termino de inserción laboral para referirnos a la captación de un empleo por las personas en situación de discapacidad dado que la inserción, al ser catalogada como un momento especifico de un proceso determinado sin intervenciones externas y sin considerar aspectos variables o “no regulares”, infiere a un proceso que excluye la diversidad y las posibles desventajas que se presentan dentro del entorno mismo.

En el caso de la discapacidad, la OMS ha referido que forma parte de la propia condición humana, por lo que existe una alta probabilidad de que cualquier persona sufra de algún tipo de discapacidad ya sea temporal o permanente en algún momento de su vida. Esta probabilidad aumenta conforme la edad de la persona avanza, por ello una elevada proporción de personas adultas mayores enfrentan alguna discapacidad. Asimismo, dado el envejecimiento poblacional aumente el número de las Personas con Discapacidad (PCD), de tal manera que es necesario tomar acciones que garanticen los derechos fundamentales y la plena inclusión en la sociedad de esos mexicanos.

El acceso, garantía y pleno disfrute de los derechos humanos, sociales y económicos de las PCD es un objetivo que tiene por base el reconocimiento de la dignidad inherente a todos los miembros de la familia humana, así como a la búsqueda de la eliminación de todas las formas de discriminación y esto incluye a la de la inclusión laboral. ⁹

FUNDAMENTO LEGAL Y EN SU CASO DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD: 

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en el artículo primero que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en ella y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte. Adicionalmente, la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (LGIPCD) sentó las bases para alcanzar la plena inclusión de las PCD, en un marco de respeto, igualdad y equiparación de oportunidades. En ese mismo sentido, la Convención sobre los derechos de las PCD establece el objetivo de promover, proteger y asegurar el pleno goce en condiciones de igualdad de los derechos humanos, así como de las libertades fundamentales de las PCD.

La ONU en 1945, inició una transformación en la forma de abordar, promover y garantizar los Derechos Humanos en el mundo, bajo los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; considerados como obligatorios para proteger a cada persona. Para respaldar la creación de la ONU, se publicó la Carta de las Naciones Unidas, en la que se establece como prioridad mantener la paz y la igualdad de derechos de mujeres y hombres tanto en las naciones grandes como pequeñas.

Este esfuerzo a nivel mundial por reconocer los Derechos Humanos da como resultado la creación de la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948, la cual en su Artículo Segundo dicta lo siguiente: los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier.

Este argumento es referencia para diversos Pactos Internacionales, Convenciones Internacionales y Programas de promoción de derechos, entre los cuales se encuentran: la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1969); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1976); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1976); la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1981); el Programa de Acción Mundial para los Impedidos (1982); la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1987); la Convención sobre los Derechos del Niño (1990); la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990) y las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las PCD (1993). De lo anterior, se desprende el reconocimiento, igualdad, equidad y libertad de todas las personas en el mundo, especialmente al interior de los países firmantes.

Por su parte, la Convención (2008) en un esfuerzo por reconocer y definir los derechos humanos, económicos y sociales de las PCD, se establece un cambio de paradigma sobre la forma de abordar el tema de discapacidad, al pasar de un enfoque asistencialista y/o médico a un enfoque de derechos. En este sentido, las PCD son sujetas de derechos y partícipes de su propio desarrollo, por lo que el documento fomenta la inclusión de las PCD en el desarrollo de los países firmantes en condiciones de igualdad y equidad, así como en ambientes que eliminen otras formas conexas de discriminación.

En 2011 se instituye la LGIPCD (abroga la ley de 2005), con el objetivo de reglamentar el artículo primero Constitucional y establecer las condiciones en las que el Estado deberá promover, proteger y asegurar el pleno ejercicio de los derechos humanos y libertades fundamentales de las PCD. Esta ley, tiene el objetivo de asegurar su plena inclusión en la sociedad como un asunto de orden público, de interés social y de observancia en todo el país.

Colateralmente, es importante mencionar aquellas normas que buscan eliminar otras formas conexas de discriminación para las PCD, a través del fomento de la equidad e igualdad sustantiva de género, disminución de la vulnerabilidad social y la promoción de los derechos sociales y laborales. En este sentido, encontramos la Ley Federal del Trabajo (1970), la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación (2003), la Ley General de Desarrollo Social (2004), la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (2006), entre otras.

La Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (CIADDIS), nació por la preocupación de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), en cuanto a la discriminación de la que son objeto las personas en razón de su discapacidad.

DENOMINACIÓN DEL PROYECTO DE LEY O DECRETO: 

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción I y XXII del artículo 48 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México.

ORDENAMIENTOS A MODIFICAR: 

Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México.

TEXTO NORMATIVO PROPUESTO: 

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a consideración de este H. Congreso el siguiente proyecto de decreto por el cual se reforma la fracción I y XXII del artículo 48 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México, para quedar como sigue:

TRANSITORIOS 

PRIMERO. Remítase a la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México, para su publicación en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México.

SEGUNDO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México.

Dado en el Recinto Legislativo de Donceles, a 6 de octubre de 2020.

“2020, Año de Leona Vicario, Benemérita Madre de la Patria” 

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DIP. JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ DÍAZ DE LEÓN 

VICECOORDINADOR DEL GRUPO PARLAMENTARIO MORENA